長期以來，中國是一個典型的依靠政策來治理國家的政策社會，法律服從於政策、依賴於政策是建國初期就確立的一項法制建設原則。《中國共產黨中央關於廢除國民黨的六法全書與確定解放區的司法原則的批示》指出：人民的司法工作在新的法律還沒有系統地發布以前，應該以共產黨的政策及其人民解放軍的其他綱領、政令作為依據。黨和國家主要領導人也曾說過：“我們基本上不靠那些（指法律，作者注），主要靠決議，開會，一年搞四次，不靠民法、刑法來維持秩序。……法律只能作為辦事的參考。”五十年代後期還認為：要人治不要法治，《人民日報》一篇社論，全國執行，何必要什麼法律。到了文革期間，政策文化的專制獨尊已經到了登峰造極的地步，法治文化橫遭摧殘，消聲匿跡。
七十年代末以來，中國的改革開放政策孕育的社會巨變再一次實證了中國政策文化的強大力量。然而，改革開放政策在推進中國經濟、政治體制變革的同時，客觀上卻推進了中國現代法治文化的形成和發展。進而在法理學上引發了政策與法律關係的深入討論。在討論中，主要圍繞兩個互相聯繫的問題展開。一是兩者的關係問題，大致有三種觀點：法律高於政策；政策高於法律；政策與法律不能分出高低主從。二是政策與法律發生矛盾時應該怎樣處理，也有三種意見：應該執行法律，依法辦事；應該執行政策，按政策辦事；應該對具體情況進行分析，然後再決定按政策還是按法律辦事。隨着討論的進一步深入，越來越多的學者認為，執行政策與執行法律在本質上應該是一致的，執行政策必須有利於實施法律，有利於樹立法制觀念；政策對法律有一定的指導作用，但政策必須受法律的制約，而不能違反法律；在國家和社會生活中，特別是在建立市場經濟和民主政治的條件下，“必須從過去主要依靠政策過渡到主要依靠法律辦事。”這是市場經濟發展的客觀要求和必然規律。必須明確發展市場經濟民主政治建設，都離不開法制的保障、制約和導向。“依法辦事，樹立法律至上的權威性，應是法治國家的主要之點。”
政策社會和法治社會的區別、政策文化與法律文化誰居主導的不同，實質上就是政治權威和法律權威的區別，是人治和法治的區別，是法律的工具性和價值性的區別。根本意義上講，是集權專制和民主共和的區別。這是一個治國理念和治國實踐的根本性問題。更深層次的原因還在於，在法律具體運作中，政治結構的不合理，政治權力的無限擴大壓抑着法律的正常發揮，權力與法律的爭鬥交錯，法律與政策、法律與黨的作用混淆都可能使法律淪為權力的附庸或政策的補充物。
二十多年法治文化的發展和成熟，並沒有改變中國現在仍然是一個政策社會的現實，當今中國社會至多是一個縱比建立了比較系統的法律體系的法制社會和政策社會的混合體，而不是法治社會。法律作為政治的附庸的地位並沒有得到根本的改變。對超越於法律之上的“道德理想國”的追求和崇拜心理並沒有消除。一些與法治國不相符合的法律文化思想並沒有清除，許多關係特別是黨與政府、黨與國家權力機關的關係並沒有理順。因此，要使法治文化走向繁榮，實現政策文化與法治文化的良性互動，尚要經歷一個漫長的曲折過程。
5．內隱法律文化嚴重滯後於外顯法律文化發展。
法律文化是一個內容豐富的文化結構複合體，它既包括由法律心理和法律思想體系組成的內隱法律文化（法律意識），又包括由法律制度規範體系和法律組織機構設施組成的外顯法律文化。雙層結構多個元素的矛盾互動，形成法律文化不斷變遷的立體演進形態。改革開放以來，內隱法律文化與外顯法律文化都得到程度不同的發展，但前者明顯落後並嚴重製約後者的發展，進而影響到中國整個法律文化的現代化進程。
外顯法律文化的載體就是法律上層建築本身，法律制度是主要標誌。在二十多年的改革開放歷程中發生了巨大變遷，基本適應現代中國政治經濟和社會發展的需要。從立法角度看，黨和國家領導人切身感受了文革期間無法無天給國家和人民帶來的深重災難。“為了保障人民民主，必須加強法制。”“應該集中力量制定刑法、民法、訴訟法和其他各種法律”。於是，一場蔚為壯觀的立法運動就此在共和國全面鋪開，立法速度不斷加快，立法數量與日俱增。經過二十多年的努力，已初步構建了社會主義市場經濟法律體系框架，從根本上改變了“無法無天”的狀況。據統計：自1979年起至1999年8月底，除新憲法外，共和國最高立法機關已審議通過了253件法律、106件有關法律問題的決定。此外，國務院頒布了800多件行政法規，30個省、自治區、直轄市人大及其常委會制定或批准了7000多件地方性法規，國務院各部委和地方政府還發布了3萬多件規章。共和國重建法制以來，全國人大及其常委會審議通過的300多件法律和有關法律問題的決定中，五屆期間為60件，六屆期間為63件，七屆期間已上升至87件，八屆期間更是猛增到117件。1995年2月28日召開的八屆全國人大常委會第12次會議，更是創下了共和國立法史上的空前記錄，一天就出台了7部法律。據測算：進入20世紀90年代中期后，最高立法機關平均每13天就“生產”出一部法律，國務院平均每6天就制定出一部行政法規。比立法數量更能說明問題的是法制體系的發展水平，經過漫漫二十多年的立法追求和奮鬥，一座以憲法為基石、以民事的、刑事的、經濟的、國家機構的和訴訟等方面的基本法律為骨架、以各種不同層級的法律法規規章為構件的現代法制大廈基本形成。伴隨着法制體系框架的成功構建，一個一度無法可依的國度，終於獲得了基本有法可依的新生；從立法技術上講，也進一步走向成熟和規範，出台了《立法法》，立法“二審制”變為“三審制”，形式上確保了立法的質量和法律的公平性；新的情況“不僅要求制定新的法律，而且也要求創設適宜的機構實施新法律。”現在，法律組織機構也已更加專門化、專業化和精細化，不僅司法部門內部已分工日趨成熟，行政部門亦主要成為政法律法規和規章的而不僅僅是政策和上級指示。隨着中國加入世貿組織，中國的外顯法律文化將更加理性化、國際化和現代化。
與外顯法律文化相比，內隱法律文化屬於思想上層建築範疇，遠離經濟基礎，卻與本民族的傳統文化盤根錯節，因而具有相對的獨立性、穩定性和滯后性。儘管社會發展，上層建築也隨着社會經濟基礎的變化而發生相應變化，但要使內隱法律文化發生變遷，需要經歷一個非常緩慢的時間和過程，特別是法律心理層次，它是一個民族千百年來文化傳統積澱的產物，經世代相傳而取得穩固的地位，形成一種“超穩定形態”，即使受到外來文化的衝擊，它也會堅守自己的陣地，採取排斥態度。法律思想體系是內隱法律文化的高級形態，是理論化、理性化、體系化了的法律心理和法律價值觀。較之法律心理而言，它與經濟基礎和政治法律上層建築有着更多的聯繫，是一種“亞穩定形態”。但是，法律思想體系的主體一般是一個社會中的法學家，法律工作者及其他各階層受過系統法律教育的人士和公民，而不可能是全體成員，不能代表整個內隱法律文化的變遷過程；其次，就法律思想體系本身而言，受傳統法律思想影響甚大，在許多問題上難有根本性的突破。
不可否認，社會的巨變必然觸動內隱法律文化穩態局面，廣大民眾的學法、守法、用法意識明顯增強，廣大法律學者的法學研究熱情更是進一步高漲，從觀念、思想和理論上努力適應中國的法治化進程。但是，由於內隱法律文化的“超穩態”特徵， 在許多方面又嚴重阻礙了外顯法律文化發展，成為中國法治化建設的反向動力。第一，在治國理念上，“重禮輕法”、“德主刑輔”思想一直貫徹始終，從根本上說是與建設“社會主義法治國家”格格不入的；第二，仇視法、輕視法、不信任法以及“將訴訟同教化相聯繫”的厭法心理，在廣大民眾當中仍有深厚的思想基礎，這與“法至上”、“法信仰”的法治原則難以相容；第三，法律意識不強和法律素質不高，直接影響到立法質量、法律制度完善和法律體系的構建以及執法守法環境。當前存在的諸多法律頻繁修改、法律的不統一、嚴重的有法不依、執法不嚴和執法混亂狀況就是很好的說明。“一個較為現代的制度性法律文化缺少與之相協調的觀念性法律文化的配合”就不可能正常運轉。因此，實現法律文化的現代化，僅有外顯法律文化的現代化是不夠的，從更深層的意義上講，只有內隱法律文化的現代化才是真正意義上的法律文化現代化。
改革開放以來二十幾年的法律文化變遷，除了呈現以上幾個鮮明特徵以外，還表現為從只承認法律的工具性、民族性和階級性特徵到逐漸認同法律的價值性、共同性和社會性特徵的轉變。隨着改革開放的進一步深入，中國與國際社會的經濟、政治和文化交往的日益頻繁，中國法律文化在變遷過程中將會有新的特徵不斷湧現，從而更加全面深刻地印證中國法律文化的現代化進程。
三、法律文化現代化的實現途徑
法律文化的變遷過程是一個法律文化現代化的漸進過程，而法律文化的現代化是構築法治社會大廈的前提和根基。西方法治實踐歷程充分證明了文化進步的重要意義。正如某位學者評價西方近代法治時說：“沒有這個由文化到政治，由抽象到具體制度的轉化，就不會有近代法治。”但是，中國自古以來的法律文化傳統整體上無法創生出現代法治，在許多方面，文化傳統還因其與現代法治的深刻矛盾與衝突，構成了現代法治的反向力量。因此，要實現社會主義“法治國家”的民主政治目標，必須充分認識到法律文化建設的重要性，努力實現中國法律文化的現代化。
改革開放以來法律文化變遷述評 標籤：文化苦旅