新環保法學習心得
文/劉敏（環保部華南督查中心一處）
關於按日處罰的思考
新環保法第59條第一款規定：企業事業單位和其他生產經營者違法排放污染物，受到罰款處罰，被責令改正，拒不改正的，依法作出處罰決定的行政機關可以自責令改正之日的次日起，按照原處罰數額按日連續處罰。這種按日計罰制度是體現新法"嚴"的特徵之一，目的是解決"守法成本高、違法成本低"的現象，尤其提高法律的執行力。實踐中，違法排放污染物的行為具有持續性，當被查處后當事人拒不改正，辦案機關不需按另一個違法行為進行查處，而可根據前一案件實施按日罰款的處罰。但將來在實際辦案中執行按日計罰的制度可能遭遇以下問題需要澄清。
一、關於按日計罰的屬性
從立法意圖上看，新環保法引入按日計罰的目的，是徹底解決違法當事人受到罰款處罰並被"責令改正"而"拒不改正"的執行力問題，容易引人混淆按日計罰是強制執行還是行政處罰。在此討論按日計罰的屬性的意義，是為了澄清行政機關實施按日計罰的行政行為將來由《行政處罰法》規範還是由《行政強製法》規範的問題。同時回答按日計罰是《行政處罰法》中所指的"罰款",還是《行政強製法》中所指的"加處罰款"的問題。如果是行政處罰，就要遵循《行政處罰法》的規定，履行法定的程序，按日罰款如屬較大數額必須舉行聽證；如果是強制執行，就要遵循《行政強製法》的規定。而縱觀新環保法第59條第一、二、三款規定，按日計罰是屬於罰款的行政處罰。
二、按日計罰的違法行為的種類
新環保法直接規定的按日計罰的違法行為的種類是：企業事業單位和其他生產經營者違法排放污染物，受到罰款處罰，被責令改正，拒不改正的行為。該行為中必須同時具備三要素：一是違法排放污染物；二是受到罰款處罰並被責令改正；三是拒不改正。除此之外，新環保法還授權地方性法規可以根據環境保護的實際需要，增加前述規定的違法行為的種類。而《行政處罰法》第11條規定，地方性法規可以設定除限制人身自由、吊銷企業營業執照以外的行政處罰。法律、行政法規對違法行為已經作出行政處罰規定，地方性法規需要作出具體規定的，必須在法律、行政法規規定的給予行政處罰的行為、種類和幅度的範圍內規定。那麼，新環保法授權地方性法規增加違法行為的種類如不受前述限制，意味着所增加違法行為的種類可以不局限於上述三要素。這個問題需要立法解釋。
三、按日連續處罰與原罰款的關係
《行政處罰法》第24條規定：對當事人的同一個違法行為，不得給予兩次以上罰款的行政處罰。那麼，按日連續處罰與原罰款是否是對同一違法行為作出的兩次罰款的處罰？否。按日連續處罰和原罰款處罰雖然都是以罰款形式出現，而且都是基於當事人具有持續性的違法行為作出，但兩者具有本質上的區別。原罰款處罰是針對當事人的違法排放污染物的行為作出的，而按日連續處罰是針對當事人違法排放污染物行為受到罰款處罰並被責令改正後拒不改正的行為作出的處罰。因此，兩者的違法行為種類是完全不同的。但兩者卻是密切關聯的：一是違法排放污染物的行為是相同的；二是按日連續處罰的數額（每天罰款）與原罰款數額是相等的；三是辦案機關和案件當事人未發生變化。
四、關於起始日期的確定
上述條款規定按日罰款"自責令改正之日的次日起"計算，起始日似乎非常明確。但是，在實際辦案當中，責令改正與罰款處罰的日期並不一定相同。責令改正不是行政處罰的種類，罰款則是行政處罰。有一些環保部門在辦案過程中（立案后結案前）採取先向違法當事人發出《責令改正通知書》，再作出罰款處罰的決定。因此，責令改正先於罰款處罰。這樣在同一個案件中會出現兩份文書，日期也有先後。在罰款的處罰決定下達當事人時，之前責令改正有可能被執行，也有可能未被執行。
《行政處罰法》第23條規定：行政機關實施行政處罰時，應當責令當事人改正或者限期改正違法行為。該條所指的"行政機關實施行政處罰時"是否指的是"同時" 這關係到前述環保部門在實際辦案中先向當事人發出《責令改正通知書》或者《責令限期改正通知書》、后實施罰款處罰的程序是否合法。
如果責令改正是在作出罰款處罰的決定書上同時載明，按日連續處罰的起始日期就是做出處罰決定之日的次日。但是，辦案機關在發現並查處當事人違法排放污染物行為時，不立即責令其停止違法行為、責令改正，就會有放任之嫌。因此，筆者主張責令改正應當在案發後儘早實施。而當事人改正違法行為，一部分是能夠立即執行的，比如停止偷排；而一部分則需要一段時間才能完成，比如拆除偷排設施。這就涉及合理運用限期改正。筆者認為，對於那些需要一段時間才能拆除或者建設的工程項目，辦案機關應當在限期時段，將案件處罰決定的執行監督與建設項目"三同時"監督統籌安排一併進行。
五、關於"被責令改正，拒不改正的"認定
認定"被責令改正，拒不改正",首先需要調查該行為必須滿足的"三要素",即違法排放污染物、受到罰款處罰並被責令改正、拒不改正。其次是調查"三情況",即前次罰款處罰是否執行完畢、違法排放污染物行為是否終止、責令改正或限期改正的事項是否已經完成或者處於合理的進度。
責令改正，雖然不是一種行政處罰的種類，但是屬於辦案機關向當事人發出的行政命令，以規範性文件呈現。行政機關擬發該文件的質量，體現其辦案水平。因為它直接關係到事後對"拒不改正"的認定。
如果當事人已經被責令改正，但罰款處罰尚處於待定狀態，案件未結，在辦案期間被責令改正未改正的，本次處罰並不追究其改正情況。而且，計算該罰款數額，依照有關法律法規按照防治污染設施的運行成本、違法行為造成的直接損失或者違法所得等因素確定的規定執行。辦案機關向當事人作出該次罰款處罰后，當事人仍未完成或者實施改正的，需要接受從被責令改正之日的次日起按日連續罰款的處罰。即在當事人受到罰款處罰后，其前一段期間拒不改正的，也將被追溯罰款處罰。
六、按日處罰的實施機關
依本條規定，按日處罰的實施機關是依法作出處罰決定的行政機關。根據本法第二十四條和第二十五條的規定：縣級以上人民政府環境保護主管部門及其委託的環境監察機構和其他負有環境保護監督管理職責的部門，有權對排放污染物的企業事業單位和其他生產經營者進行現場檢查。企業事業單位和其他生產經營者違反法律法規規定排放污染物，造成或者可能造成嚴重污染的，縣級以上人民政府環境保護主管部門和其他負有環境保護監督管理職責的部門，可以查封、扣押造成污染物排放的設施、設備。從這裡可以看出，企業事業單位和其他生產經營者違法排放污染物，按日處罰的實施機關是縣級以上人民政府環境保護主管部門和其他負有環境保護監督管理職責的部門。
但是，其他負有環境保護監督管理職責的部門具體是指哪些行政機關呢？該由誰、並且以什麼形式來確定呢？本法對其他負有環境保護監督管理職責的部門的規定屬於法律授權事項，回答上述問題，就等於對法律進行解釋。而根據立法法的規定，法律解釋必須由全國人民代表大會常務委員會做出。
筆者認為，法律授權"依法作出處罰決定的行政機關" 實施按日處罰，包含環保部門以及其他負有環境保護監督管理職責的部門，至於哪些部門，國務院可以通過列出權力清單的形式加以明確。因此，由國務院發布行政法規對該項內容法制化是最佳途徑。目前環保部出台的《環境保護按日連續處罰暫行辦法》雖然能夠解決今後執法實踐可能會遇到的問題，但仍需通過執法實踐進一步修改完善。
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