依法治理是黨委、政府和行政執法部門管理國家事務的基本形式，它要求各級黨委、政府和行政執法機關在行使國家管理職能時，做到有法可依，有法必依，違法必究，執法必嚴，執法必公。但是，當前依法治理工作面臨的問題仍然十分突出，有法不依，執法不嚴，以權代法，以權壓法的現象在一些地方仍然較為嚴重。本文以為，要突破當前依法治理工作面臨的困境，必須在維護法律權威上下功夫。
（一）樹立法律至上的法治觀念
依法治理，法律處在具決定意義的中心地位。要促進全社會形成法律至上的法治觀念，就必須對影響法治觀念形成的相關因素進行積極的改造和重塑。其一，是培養人們的守法意識。日本法學家川島武宜認為，守法精神的形成關鍵在人要有守法的願望和動機，而這種願望和動機又緣於人們對法的信仰，他說，“說這種動機基礎是人格因素的一個部分，絕不等於說他是天生就有的。它不過是通過灌輸（社會學家所謂的社會化）被固定在個性之中的東西，因此，它如果沒有灌輸這種社會性的相互作用過程便得不到產生，而且這種灌輸如果沒有社會的人們期待和要求，這種動機基礎的價值觀也不可能得到實現。它如果在社會中得不到某種程度的普及，近代法就不能在現實中形成社會秩序並維持社會秩序”。[1]柏拉圖在這個問題上也有相同的見解，他說：“以法治國，就是要求包括統治者在內的所有人都絕對地服從法律權威”。他認為以法治國不僅要有法可依，而且更要做到人人自覺守法。可見，普遍的守法觀念不僅是實現法治的前提條件，也是實現依法治理的起碼要求。其二，正確的法律教育至關重要。知法是守法的前提，守法精神是通過教育和灌輸形成的。但僅有法律的普及教育是遠遠不夠的，關鍵要通過正確的法律教育樹立起正確的權利義務觀念，這種守法的精神才能真正確立。因為，權利意識與法治觀念的形成是密切聯繫的，權利是法的內核，沒有對權利的要求，就產生不了對法的需求和渴望。權利意識的增強可以導致法治觀念的生長，反之，法治觀念的增長，也必將推動人們權利意識的擴張。因此，普法工作的關鍵不能囿於讓人們知法，更重要地是在於培養人們正確的權利義務觀念，並用這種觀念規範和制約各級黨委政府的行政執法行為，促其依法辦事。唯有如此，普法工作對培養法律至上的精神才是有效的。否則，再大的普法投入也將徒勞。在我國，為了讓人們知法懂法，先後進行了一五、二五、三五普法工作，目前的四五普法又已啟動，但為什麼經過了這麼多年的普法后，違法行政的現象仍然那麼普遍呢？原因就在於此。推進依法治理工作，並非對現有法律的簡單宣傳，而應是對人們守法精神和法治文化的一種塑造過程。換言之，就是要致力於人們守法觀念的形成和對法律的信仰，這也是普法的應有之義。其三，要嚴格依法辦事。法律要真正深入人心，最關鍵的問題是要使法律成為人們的期待。這就必須使法律真正成為規範人們權利義務的有力工具。即當人們的權利受到損害時，法律能夠及時進行補救。因為這種補救功能的實現，必須以嚴格依法辦事、公正執法為前提。公民對法律的信賴一方面決定於法律本身是否能夠反映和實現公民的利益要求，另一方面又決定於國家、政府執行和遵守法律的情況。只有國家和政府對法律本身的尊重、服從與遵守，才能導致公民對法律的信仰，否則將會摧毀公民對法律的信念，甚至走向反面。從這個意義上說，政府守法程度直接關係法律至上觀念的成敗。因為完全缺乏對法律的經驗，人們尚可以相信法律的價值及其作用，保留對法律的企盼；若是一種惡劣的‘政府都不守法’的法律經驗，將會從根本上摧毀關於法律的信念，使人們喪失對法律的信心。法律不能維護人們的合法權利，那麼，人們對法律的信念和期待就會消失。因此，要培養法律至上的觀念，最關鍵是黨委政府和行政執法部門要嚴格依法辦事。伯爾曼指出，“法律必須被信仰，否則，它將形同虛設”。試想，在一個法律只是要求人們盡義務，卻沒有對人們的權利予以有力維護的社會裡，人們又怎能形成對法律的信賴呢？川島武宜認為，“法秩序沒有主體者積極自覺的遵守法、維護法的話，法秩序是得不到維持的。如果沒有守法精神，而僅靠權力，是不能得以維持的。”只有法律在社會中得到普遍的遵崇，守法意識才會根深蒂固。這種守法意識不僅是針對民眾的，更是針對作為執法主體的廣大行政執法部門，尤其是領導者。只有這樣，法律至上的法治觀念才會形成，並反過來促進依法治理工作向深入發展。
（二）對法律運作質量進行有效監督
在我國，根據我國的政治制度，目前已建立了一整套法律監督機制。從國家監督機關來看，有國家權力機關的監督、國家行政機關的監督、檢察機關的監督、審判機關的監督；從社會監督來看，有中國共產黨的監督，有政協、民主黨派和社會團體的監督，有人民群眾的監督，有法律職業的監督和新聞輿論的監督，監督體系不可謂不完善。但由於這種監督機制可操作性較差，其發揮的作用相當有限。僅以國家權力機關人大的監督為例，其監督方式主要有：聽取和審議工作報告並作出相應的決議；審查“一府兩院”依法呈送的規範性文件和非規範性法律文件，並作出相應決議；質詢；組織特定問題的調查委員會；受理申訴、控告和檢舉，並進行處理；開展執法檢查；視察；督促辦理人民代表和委員提出的建議、批評和意見；審議撤銷職務案；專題監督等。這些監督方式由於監督內容大多集中在重大的原則性問題上，對涉及廣大群眾切身利益的監督往往難以顧及，且缺乏相關的具可操作性的監督方式和監督內容，以至在許多時候這種監督已流於形式。而恰恰是這種被忽視的權利構成了民眾“法治信心”的基石。對民眾權利的忽視，無疑對守法精神的形成將是至命的。由此可見，完善我國的法律運作監督機制，不僅僅是維護法律權威的一個重要體現，更是推進依法治理工作的一個重要手段。從形式上說，我國的法律監督體系是比較完善的。問題出在監督難以落到實處，即監督乏力上。要解決這一問題，必須走監督功能法制化的道路。即對國家權力機關、行政機關、人民群眾、新聞輿論等監督主體實施監督的範圍、監督的方式、監督的內容、監督的職責義務等方面通過國家立法的形式，使之具體化、制度化，以增強監督實施的可操作性，使這些監督職能從抽象的一般性規定中走出來，變成實實在在的法律規定的權利義務。同時，應成立法律運作監督受理的專門機關。當前，我國已制定了很多的法律法規，但在行政執法上有法不依的現象卻很突出，究其根本原因，就是許多法律法規並沒有具體的部門去組織實施，沒有法律運作狀況的相應監督部門，使現實生活中出現了許多“閑置的法律”現象。一些權威人士指出，我國在快速推進立法的背後卻存在着對法律不重視、執法不力的隱患。據有關部門調查，我國有法不依的現象相當普遍，許多地方得到認真執行的法律只佔一小部分，法律無人執行或執法難的問題突出，目前有近三成到四成的案件執行不下去。人們對法律熟視無睹。事實證明，法律監督主體的多元化並不等於監督機制的完善，關鍵在於對這些監督提出的問題是否有一個受理查辦的專門機關。我國法律監督機制的問題正是出在對社會各界發現、提出問題的查辦落實難以到位上。因為，這種傳統的監督方式並不是把暴露出來的問題交給另一個獨立於問題之外的第三個部門去查處，而是監督部門提出問題后，又把問題的查糾責任交給出問題的相關職能部門，這樣就往往造成相關職能部門為了維護部門利益和聲譽，對查擺出來的問題避重就輕，甚至人為阻撓，以至暴露出來的問題久拖不決或不了了之。如此反覆，監督主體不僅喪失了監督的興趣，就連被監督機關對這樣的監督也很不以為然了，因為這樣的監督並沒有因為法律的規制而給他們帶來任何壓力。其結果，損害的是公眾對法律秩序的信心。這就是當前相當一部分公民不願意通過法律手段解決問題而採取群體上訪、群體鬧事、堵塞交通、衝擊黨政首腦機關的深層原因。要改變這種直接危害社會政治穩定的被動局面，就必須解決當前一些地方有法不依、一些領域無人執法的問題。在強化原有的法律監督渠道的同時，國家應通過法律監督受理的專門機關，專門負責對所有法律運作情況進行監督，建立對行政執法部門執法違法從受理到查處全程查辦的工作機制，以徹底解決當前出現的“閑置的法律”現象，使法律真正發揮其規範社會的作用。此外，還應建立一套快捷靈敏的違法糾錯機制。依法治理的主體是國家行政執法機關。依法治理能否有效推行關鍵在行政執法機關。換言之，當前有法不依、執法不嚴、執法不公、不依法辦事的就是某些國家行政執法機關，推進依法治理的最大障礙和阻力就是來自於某些國家行政執法機關。因此，要改變當前依法治理工作的被動局面，還必須從治理國家行政執法機關入手，建立起責、權、利明晰的快捷靈敏的違法糾錯機制。對國家行政執法機關執法枉法、不依法辦事、違法決策造成的一切社會後果，要通過法律機制予以及時查糾。把執法主體違法行為的查處納入法律範疇，以國家立法的形式予以明確，而不僅僅是以當前的行政處罰或黨內處分的形式來解決黨委政府部門及其公職人員在行政執法過程中的違法問題。對因政府行政決策失誤、執法犯法造成群眾利益受損的，應通過立法予以追償，由獨立於行政執法機關之外的法律監督機關負責查辦，並將這種追償責任落實到行政執法機關的相應責任人身上，對相關責任人進行相應處罰，以警示一切違法行為，樹立群眾對法律的信心。如此，才能形成社會公眾對法律權威的普遍遵崇，使守法的意識深入人心。目前，由於沒有相應的法律作保障，對黨委政府決策失誤和行政執法違法或偏差造成的群眾權利損害往往得不到追償，不僅損害了黨委政府的形象，也極大挫傷了群眾對法律的信賴，還可能導致黨委政府和行政執法部門對權力的濫用。如當前一些地方政府越俎代庖，對本屬企業的行為卻以政府的名義搞硬性的“拉郎配”，給群眾造成損失后卻百般推卸責任，在群眾中造成了極壞影響。近年來不斷發生的假種子案、強行規定農民種植煙草案等就是典型的例子。但由於目前尚沒有關於政府行政行為失誤和執法違法造成損害賠償方面的立法，更沒有相應的執法監督機關，因此造成損害的責任部門和責任人受到責罰的微乎其微。違法和失誤既然不承擔相應責任，執法犯法、隨意決策甚至胡作非為就可能大行其道，如此反覆，人們心中的法治信念便蕩然無存了。因此，沒有對違法責任的追究，要推進依法治理工作、促進依法治國的實現，是不可想象的。
（三）對權力秩序進行有效規約
潘恩曾說：“在專制政府中，國王便是法律，同樣地，在自由國家中，法律便是國王”。無論從歷史還是從現實世界各國的法治發展進程來看，法治國家的政治基礎都離不開民主政體和國家權力配置。亞里斯多德認為，法律的性質與政體的性質是一致的，凡是專制政體的法律都不是良好的法律，而是惡法，只有共和政體，多數人的政治制定的法律，才是良法，才是法治的基礎。這就是說，法治的基礎從來就是與政治權力的制約是分不開的。沒有對權力的規約，必然導致權力的濫用，依法治理就無從談起，依法治國就是一句空話。孟德斯鳩認為，實行法治的根本所在就是要解決國家權力配置問題，在任何社會，權力必須受到約束。他強調法律在政治社會中的權威性和法律對權力的制約性。他說，對公民自由和安全權利最嚴重的破壞來自權力的濫用，只有在權力不被濫用的地方，公民才有安全的自由。“但是一切有權力的人都容易濫用權力，這是萬古不易的一條經驗。有權力的人們使用權力一直到遇有界限的地方才休止”。博登海默說：“一個被授予權力的人，總是面臨著濫用權力的誘惑、面臨著逾越正義與道德界線的誘惑”。為防止權力的濫用，孟德斯鳩提出了以權力約束權力的主張。因此，要實現依法治理，就必須維護法律至上的權威，充分擴展法律調節社會的功能和作用，以法律規範制約權力，使權力在法律規定的範圍內活動，這樣，依法治理工作才具有法律保障。在西方國家，為達到權力制約目的，一些學者提出了分權的主張，並在資本主義國家中得到了很好的驗證。當然，我們不能照搬西方的做法，但依法對權力進行規制是完全可行的。首先，應強化規制政府行為的立法。要使政府依法辦事，促成全社會法律至上的法治觀念的形成，就必須做到有法可依。目前，我國的法律制度建設已取得了重大成就，特別是立法工作成效顯著。但是，我們也應該看到我國的立法工作與實際要求還很不適應。特別是對規範政府管理行為的立法還遠遠不能適應形勢的發展需要。“突出表現在反映公民基本權利和體現權力制約機制的憲法、民法不發達，甚至落後，而以禁止性規範為主要內容的刑法體系卻非常健全”。[2]黨委政府對管理社會事務、進行宏觀決策、服務社會生活等方面的規範還是沿襲原來計劃經濟時期的做法，使一些地方黨委政府在行政決策和管理社會事務過程中具有很大的隨意性，與社會主義市場經濟的發展極不協調。要推進依法治理工作，必須將黨委政府管理社會的職能納入立法的範圍，用法律規範黨委政府行政執法的行為，使黨委政府行政決策做到有法可依，避免因人員素質的差異而出現朝令夕改或一時狂熱的隨意性決策。其次，要依法決策、依法行政。全國人大應把黨委政府行政決策、行政管理的行為納入法制軌道，用法律予以規範，並建立法律對權力的有效制約機制，避免黨委政府在行政決策和執法工作中的隨意性，使權力運作嚴密控制在法律規範的範圍內。其三，民主管理要走向法制化。鄧小平同志指出，“我們的民主制度還有不完善的地方，要制定一系列法律、法令和條例，使民主制度化、法律化”，又說，“必須使民主制度化、法律化，使這種制度與法律不因領導人的改變而改變，不因領導人的看法和注意力的改變而改變。”一針見血地指出了用法律手段保障民主制度、規制權力運作的重要性。權力濫用的最大表現是權力過於集中。要解決這一問題，必須把民主管理納入法制軌道，通過國家立法對民主管理的方式方法用法律的形式加以固定，以解決好一些地方對民主管理在行政決策中可有可無的問題。
（四）合理分配維權成本
依法治理工作作為法治文化的重要體現，它必須遵循文化發展的一般規律。而任何文化的發展進步，都必然存在相應的成本支付，依法治理工作也不例外。這種成本支付最集中的表現是對權利義務的法律規範。即當權利受損時，對損害的追償往往要藉助法律的力量。問題是由於當前訴訟成本的過於高昂，作為權利受害人的一般公民，如果訴訟成本遠遠高於應維護的權利，那麼，當事人往往選擇低成本的道路。如上訪、私了或走極端，結果給社會造成更大的危害。因此，要促使人們對法律的信仰，首先必須解決好法律運作過程中的成本支付問題，對法律運作的成本進行重新分配，建立維權與成本支付相統一的國家訴訟制度。由於當前我國法制尚不健全，執法過程中的執法犯法、枉法裁判、以權代法和執法隊伍素質差等問題仍然較突出，法律運作過程中產生的成本支付問題顯得更引人注目。是否運用或規避法律，一定程度上決定了民眾的成本支付能力。要防止人們對法律的規避，只有通過國家立法，把行政執法和司法實踐過程中引發的訴訟成本支付納入國家法律運作成本範圍，由國家建立的專項支付資金統一解決，才能消除因一些當事人難以支付相應成本而無力進行權利請求和執法機關因利益驅動引發的司法不公問題，徹底杜絕當前出現的“贏了官司輸了錢”的不正常現象。本文以為，在當前法治主體素質尚還較差、守法精神尚未全面形成的情況下，國家應承擔起這種成本投入的義務，把法律運作成本計入國家成本範圍，建立起由國家支付為主、個體支付為輔的法律運作支付體系。即國家行政機關或司法機關對訴訟過程中發生的一切費用在訴訟前應先由國家支付，待訴訟結束后，再將相關費用轉移給相關違法責任人，由責任人承擔訴訟發生的所有費用和其行為產生的法律後果，並將當事人在訴訟過程中有無發生當事人與執法主體的錢權交易作為案件違法的一個構成要件加以限制，以此來規制執法主體在執法過程中可能出現的利益驅動問題，以保障任何法律規範主體充分行使參與訴訟的權利，使依法辦事、公正司法成為可能。同時，國家還應用這筆資金支付因國家機關行政執法違法給群眾造成損害的賠償，使群眾利益不因法律運作面臨的困難而受損，以增強廣大群眾對法治的信心。當然，群眾這種“無障礙參與訴訟”的權利是相對的，它必須以當事人依法維護自身權利為前提。而對無理糾纏則應視為對法律秩序的干擾和破壞，應予以嚴肅追究和懲處。
綜上所述，推進依法治理工作，是一項複雜的系統工程，既要做到有法可依、有法必依，又要使廣大群眾知法懂法，形成法律至上的法治觀念；既要依法行政、依法決策，又要規制權力的濫用，維護法律的權威。唯其如此，才能在全社會樹立起對法治的信心，促使依法治理工作真正融入法治文化的軌道。
（作者系中國共產黨懷化市委政法委副書記）
(原載<<法制日報>>2003.12.25)
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