法制日報2000年7月2日
我們可以說，立法應當是民主和法治的過程，是民主和法治的產
物，甚至是民主和法治的化身。這些，都只是我們在應然意義上進行
的表述。事實上立法不民主，立法非法治的狀態經常存在，甚至成為
民主和法治發展的障礙也不是不可能。這就涉及到了立法的品性問題
。如果是民主與法治的立法，就會有好的法律———良法據此而得以
產生；如果是專制與人治的立法，就會有壞的法律———惡法據此而
得以產生。立法的良善，制約的因素是多重的，但是是否民主與法治，
無疑是一個重要的原因。為了保證立法的良性，就必須對立法進行民
主與法治的調控，這也許是立法法得以產生的初衷。這並不意味着有
了立法法一切都有了。要保持立法法應有的品性，還需要我們在制定
立法法時和制定立法法后做大量的工作。其中有民主的工作也有法治
的工作。也就是說立法法要具有良好的品性，就必須具有民主的品性
和法治的品性。這一說未見先論，但恐怕也還不是謬論。
立法法不可缺少的品性是民主。無論怎樣地將民主和立法結合起
來論述，都不可否認，立法是國家的一項專有活動，是國家權力的構
成部分與實現方式。立法作為一種權力的體現和運作過程，它本身就
可能有一種脫離民主的傾向與可能。立法法的一個重要的使命就是保
證各種立法的民主性質。現在我國的第一部立法法產生了，對於立法
的民主性質也作出了重要的規定。但是這些規定如何被貫徹實施還特
別值得我們去思考。立法法實際上是通過立法權限的劃分來進行國家
權力的分配的，保障各項權力對人民的忠誠顯然是立法
法的使命。立法法通過立法與立法衝突的協調來解決權力與權力
之間的衝突，維護正常的權力構架與權力關係，這對於保證權力的民
主性質具有特別的意義。一個法律、法規乃至規章，在立法上的合法
性質也體現着一定的民主性質。擅自擴大權力，侵犯公民權利的立法，
在立法法上肯定是非法的，立法法就必然會反對，就應當宣布其為非
法而無效。人民在選舉立法機關之後，實際上就把直接的立法權委託
給了立法機關。立法機關一旦背離人民的意志，人民不但難以修正，
而且還將受害於惡法。因此，用立法法來保障立法機關及其對於人民
的忠誠———保障民主，制約立法權，防止立法權的濫用，不能不被
認為是一大建樹。
立法法不可缺少的品性是法治。法並不都是良法，法也並不是都
有利於法治。
在專制統治下，在人治條件下，法都還是存在的，而且甚至還發
揮着重要的“作用”。這也就說明，有法並不一定有法治。創製立法
法的目的顯然不在於允許專制與人治，更不是要推行專制與人治，而
恰恰相反，她要排拒專制與人治。法治的重要特徵是保障人權，制約
權力。立法法應當擔負起的責任也至少包括着保障人權、制約權力的
兩個方面。立法者在最終的主體意義上或許是人民，而在直接的意義
上都只是享有立法權的國家機關或者個人。因此對於立法權的制約就
成為了權力制約中最為重要的環節，也成為了法治對於立法法的要求
。如果說，司法的不公正主要是以個案的方式存在，立法的不公正則
都是以普遍的方式存在的。人民可以用種種方式來對抗司法專橫，甚
至有時可以用合法的方式來對抗司法專橫，但是卻很少有辦法對付立
法的專橫，更難用合法的方式來對付立法的專橫。立法法的惡性遠比
某個法律法規的惡性危害嚴重，因此，立法法的價值也就凸現了出來
。沒有良好的立法法就不會有良好的立法權。惟此，立法的法治品性
就沒有制度的保障。
立法法不可缺少的品性是成為立法的民主與法治，這樣最終才能
保證立法良性化的存在與發展。立法法已經頒布了，她本身也還有需
要在實踐中總結完善的問題。但是她的被實施卻是一個更為急迫的問
題。“紙上得來終覺淺，事非經過不知難”。在立法法尚未制定之前，
我們的任務是如何制定一個儘可能完善的立法法，一旦立法法制定出
來，我們的使命就應當轉化為如何貫徹立法法，並使立法法永遠具有
其應有的品性———民主與法治。立法法的品性體現在立法法的條文
里，更體現在立法法被貫徹實施的行動中。只要立法法關於民主與法
治的品性沒有失落並能始終擁有，立法法就沒有失去她的本質和自我，
立法法都是真正的立法法。
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